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25 de Agosto de 2019

O IPTU e a capacidade contributiva

Ricardo Luiz Paiva Medeiros, Bacharel em Direito
há 2 meses


Ricardo Luiz Paiva Medeiros

Professor MSc. Daniel Monteiro da Silva

UFRN - Universidade Federal do Rio Grande do Norte

Curso de Pós-graduação em Direito Tributário

RESUMO

A pesquisa ora desenvolvida acerca do IPTU e a progressividade. A pesquisa foi apresentada na especialização em Direito Tributário da UFRN. Tem como objetivo nuclear de demonstrar a relação direta da progressividade do IPTU com o princípio da capacidade contributiva. Em conformidade com o estudo bibliográfico, pretende-se mostrar a fundamentação jurídica e a pacificação do STF sobre o tema. Para o alicerce teórico se empregou de doutrinadores do direito tributário (legislação e súmula), trabalhos científicos reconhecidos. Os métodos utilizados na pesquisa foram explicativos e descritivos. Por conseguinte, a pesquisa constatou que a progressividade fiscal é legal e, muitas vezes, necessária, porém existe a possibilidade de contrariar o princípio da capacidade contributiva.

Palavras-chave: IPTU. Progressividade. Capacidade Contributiva

1 INTRODUÇÃO

Um tributo antigo do sistema tributário brasileiro (século XVIII), o Imposto sobre Propriedade e Territorial Urbano – IPTU, de início com a nomenclatura de décima urbana, mencionado em uma carta datada de 19 de maio de 1799, escrita pela Rainha D. Maria (de Portugal), escrita ao governador da Bahia (1981, p. 153): “[...] suprimindo os contratos de sal e pescaria das baleias, me proponho estabelecer o imposto de décima, nas casas das cidades marítimas e a extensão do tributo do papel selado que já se paga nos meus domínios do continente da Europa”[1].

O Príncipe Regente decreta a décima urbana através de alvará, em 27 de junho de 1808, com isto houve o primeiro cadastro de prédio feito no município do Rio de Janeiro. As províncias tinham o dever de fazer a cobrança a partir de 1834, anteriormente ficava a cargo da própria Coroa Real.

Os impostos sobre a propriedade imobiliária urbana e rural passou a ser de competência dos Estados-membros, com a promulgação da Constituição Republicana de 1891, porém a partir de 1934, como até os dias atuais, esse tributo passou a ser de competência dos entes municipais.

O IPTU, é um imposto de incidência sobre os imóveis de qualquer natureza, tendo a base de econômica calculado o valor venal do bem imóvel, considerando o terreno, a área da construção, as dimensões do imóvel. Ressalte-se que é diferente do valor cotado pelo mercado, pois este auferi a cotação de acordo com a localização, tipo de uso (comercial ou residencial), infraestrutura, entre outros aspectos que possam valorizar o imóvel, inclusive, em função da especulação imobiliária (supervalorização).

Por outro lado, o valor venal pode sofre valorizações em determinadas localidades ou regiões em razão das benfeitorias públicas, v.g., metrô, hospital público, pavimentação, iluminação, independentemente das condições de pagamento do proprietário e alheio a sua vontade.

No Brasil (2015), o índice de municípios com a efetivação de cadastro imobiliário aumentou de 94,1% para 94,8%, com isto o governante municipal possui uma base de dados de localização e características dos imóveis urbano em maior quantidade. Quanto a planta genérica, cresceu de 78% para 80,7%, possibilitando a fixação de valores básicos unitários dos imóveis (somente terreno e terreno com edificação), considerando a área de terreno e construção, de forma padronizada e com o estabelecimento de critérios materiais para apuração do valor venal. A última estatística demonstrou que 94,8% dos municípios cobram o IPTU.[2]

O montante de arrecadação[3] do IPTU (2016) nos munícipios brasileiro foi de R$ 30,9 bilhões, sendo R$ 1,1 bilhões na região Nordeste e R$ 4,4 milhões no Estado do RN. Com a centralização da arrecadação tributária da União, nos últimos anos, os municípios se tornam mais eficientes na arrecadação das receitas de tributos e taxas municipais, por conseguinte as cidades traçam estratégia para alcançar a autonomia financeira com o crescimento da exação do IPTU.

O Direito Tributário, não obstante os limites do estado de tributar, é alicerçado na legalidade e no direito objetivo do ente público de criar tributos, arrecadar e fiscalizar, porquanto é o “dever” do poder público (união, estados e distrito federal e municípios), de forma coercitiva, compor as receitas necessárias para executar as políticas sociais, investimentos e custeio de despesas gerais.

Não se espera que o contribuinte queira pagar os tributos de maneira voluntária ou que os entes públicos reduzam suas receitas sem qualquer contrapartida financeira. Pois bem, o que se apresenta, principalmente no Brasil, são a resistência de forças corporativas (organizações) e individuais (pessoa física) de alto poder econômico, para manter os privilegiados de possuírem renda e patrimônio (riqueza) acima da grande maioria da população.

A conotação impositiva da relação jurídica tributária, dos entes públicos de cobrar (ativo) e dos contribuintes de pagar (passivo), tem como relevância a condição de império no polo ativo e de súdito no polo passivo. A partir do principal contrato social, a Constituição, é dever do estado fazer justiça social através da própria justiça tributária, além de ater-se ao princípio da legalidade (os limites de tributar infligido pela Carta Maior).

Neste capitulo, abordou-se uma síntese da história do IPTU, apresentou-se a importância financeira do tributo para os municípios brasileiros e alusões sobre o direito tributário (justiça social), com encadeamento desses assuntos, o desenvolvimento da presente pesquisa expõe a progressividade do IPTU x capacidade contributiva, uma relação complexa e ainda em construção um sistema de apuração do IPTU mais justa.

2 CARACTERÍSTICAS DO IPTU

Os municípios e o Distrito Federal, de forma taxativa em preceitos da Constituição Federal de1988, possuem a competência de instituir o IPTU – Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (CF, art. 156, I); o ITBI – Imposto sobre a Transmissão Inter Vivos, por negócio jurídico oneroso de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre os bens imóveis, exceto os de garantia e a cessão de direitos de sua aquisição (CF, art. 156, II); e o ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, conforme lei complementar, com a exclusão dos serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (CF, art. 156, III).

A edição de lei ordinária municipal (sujeito ativo: o munícipio) é o instrumento legal para instituição do IPTU, e o CTN - Código Tributário Nacional regulamenta este tributo através dos artigos 32, 33 e 34. Ressalte-se que, se o território federal não estiver dividido em municípios, a competência para criar o IPTU é da União (lei ordinária federal), assim diz a CF, art. 147.

O sujeito passivo é aquele que detém qualquer direito sobre o imóvel (art. 79, 1ª parte, CC/2002), pleno ou limitado, porquanto os titulares desses direitos são o proprietário, o titular do domínio útil e o possuidor. O Superior Tribunal Federal pacificou interpretação acerca do sujeito passivo, este (contribuinte) é eleito pela legislação municipal.

Entretanto o Tribunal da Cidadania (STJ) considera como único contribuinte o possuidor por direito real, ou seja, v.g., o locatário não seria o contribuinte (responsável tributário). SÚMULA 583: Promitente-Comprador de imóvel residencial transcrito em nome de autarquia é contribuinte do imposto predial territorial urbano.

A principal finalidade do IPTU é fiscal (arrecadação), sendo a base econômica o patrimônio imobiliário e o lançamento é realizado de ofício (direto). É um imposto real, monofásico (concentrado: o contribuinte é responsável pelo tributo em toda cadeia de produção ou serviço) e o fato gerador é continuado.

O elemento espacial está determinado no art. 156, inciso I, da CF/88 e art. 32, do CTN (território urbano do Município) e o temporal é anual (1º de janeiro de cada ano). Quanto a notificação diz a súmula 397: O contribuinte do IPTU é notificado do lançamento pelo envio do carnê ao seu endereço. (Súmula 397, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/09/2009, DJe 07/10/2009.

2.1 FATO GERADOR

Bem definido no art. 32 do CTN, o fato gerador do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, localizado essencialmente na zona urbana da cidade (o imóvel rural submete-se ao ITR, art. 32, § 1º e , do CTN). Quanto ao bem imóvel, asseverou Eduardo Sabbag (2011, p. 982): “É imperioso destacar que, quanto ao IPTU, o bem imóvel pode ser por natureza ou por acessão física. Neste último caso, englobar-se-á aquilo que se une ao imóvel por acessão, como ilhas, por exemplo”[4].

Quanto as formas do fato gerador, a propriedade do imóvel é o gozo com força jurídica plena de uso, fricção e disposição do bem imóvel, estabelecida no art. , inciso XXII, da CF/88; o domínio útil (conceito de enfiteuse, revogado) é o gozo em caráter jurídico da propriedade plena; e a posse é quando o sujeito, legalmente, comporta-se como se fosse o titular do domínio útil.

2.2 BASE DE CÁLCULO

A luz do art. 33, do CTN, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do bem imóvel, portanto não é computado na base de cálculos o montante dos bens móveis contidos no imóvel, em caráter permanente ou temporário, portanto a definição de valor venal no CTN (art. 33, parágrafo único) se resume ao valor de venda do imóvel.

Sobre a atualização monetária do IPTU, escreveu Eduardo Sabbag (2011, p. 984):

É mister esclarecer que a simples atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo, com índices oficiais de correção monetária, não implica majoração do tributo, podendo ser feita por meio de ato infralegal (v.g. decreto), a teor do § 2º do art. 97 do CTN. Todavia, se o Decreto se exceder em relação aos índices oficiais, o excesso, e só ele, será declarado indevido, haja vista violar-se o princípio da legalidade tributária[5].

Com efeito, a atualização do valor do IPTU acima dos índices de correção monetária, se praticado pela Fazenda Municipal, causa absoluta insegurança jurídica para o contribuinte, ou seja, a majoração da base de cálculo para equalizar o valor venal do bem imóvel deve ser feita através de lei (princípio da legalidade tributária), sendo exceção à regra da anterioridade nonagesimal e respeita a anterioridade do exercício financeiro.

2.3 ALÍQUOTAS

Em conformidade com a base de cálculo, o IPTU tem incidência de um percentual (alíquota) expresso em lei municipal sobre o valor venal do bem imóvel. A lei ordinária, também, poderá dispor sobre a progressividade do tributo, conforme art. 156, § 1º, I, II e o art. 182, § 4º, II. Disse Alexandre Rossato (2017, p. 338): “Portanto, a decisão do STF confirmou a constitucionalidade de graduação do IPTU com base no valor do imóvel e em razão da localização e o uso do imóvel”.[6]

Sobre o tema, asseverou Eduardo Sabbag (2011, p. 985):

A progressividade é técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do gravame. O critério diz como o aspecto quantitativo, do que decorre tanto a progressividade fiscal como a progressividade extrafiscal. A primeira alia-se ao brocardo “quanto mais ganha, mais se paga”, no intuito meramente arrecadatório, que permite onerar mais gravosamente a riqueza tributável maior. A segunda, por sua vez, fia-se à modulação de condutas, no bojo do interesse regulatório.[7]

Destarte, além da progressividade, o ente fiscal poderá classificar o bem imóvel e distinguir as alíquotas, observando a localização (critério geográfico) do imóvel (centro da cidade, bairros afastados/periferia, bairros de classe alta ou baixa, zona industrial, etc.), como também a destinação (uso) do imóvel (residência, indústria, comércio, prédio misto, etc.). Com base no art. 32, do CTN e na lei 9.393/96, o sítio de recreação, se localizado em área urbana, tem a incidência do IPTU.

3. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E A PROGRESSIVIDADE

O artigo 145, § 1º, da CF, determina que os impostos terão caráter pessoal e serão graduados de acordo com a capacidade econômica do sujeito passivo. No direito, como ciência, a potencialidade em abstrato do contribuinte se traduz em capacidade contributiva, com observância à aptidão das pessoas de obter riquezas e na justa medida para suportar a obrigação de pagamento do tributo. O princípio da capacidade contributiva é desdobrado em quatro subprincípios: 1) progressividade; 2) proporcionalidade; 3) seletividade; 4) personificação.

Na doutrina, existem pensamentos diferentes para se mensurar o fato gerador que trata do Princípio da Capacidade Contributiva: sobre a renda, o patrimônio ou o consumo. A linha de interpretação mais apropriada é a tributação essencialmente sobre a renda, como parâmetro, pois, em tese, o consumo e o patrimônio estão em outra esfera de análise (riqueza e poder aquisitivo).

Inexoravelmente, a capacidade contributiva aparece no campo da natureza real (caráter não pessoal), por exemplo, na Emenda Constitucional nº 29, de 13/9/2000, que autoriza que o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana seja progressivo em razão do valor do imóvel, e também na EC nº 195, permitindo a diferenciação de alíquotas ou de bases de cálculo na contribuição para previdência social.

Juridicamente, a capacidade contributiva do sujeito passivo (o contribuinte) se situa entre dois extremos: o mínimo existencial e o confisco. Ou seja, o que passar das duas extremidades é injusto, ilegal e conflita com o princípio da dignidade da pessoa humana (o mínimo existencial). O contribuinte não pode ser destruído pelo confisco e nem tão pouco atribuída tributação acima da sua capacidade econômica, sobre o tema asseverou o escritor Eduardo Sabbag (2011, p. 155):

Se o “mínimo vital” se traduz na quantidade de riqueza mínima, suficiente para a manutenção do indivíduo e de sua família, sendo intangível pela tributação por via de impostos, é de todo natural que a capacidade contributiva só possa se reputar existente quando se aferir riqueza acima do mínimo vital. Abaixo dessa situação minimamente vital haverá uma espécie de isenção, para fins de capacidade contributiva aferível.[8]

Com efeito, na ordem constitucional, o princípio da capacidade contributiva é autoaplicável, sendo o principal destinado o legislador (autor fiscal), mas também aos operadores do direito, notadamente pelo aplicador da lei. A respeito de critérios para resolução de conflito de leis da tributação, disse Deusmar (2015, p. 72): “As normas que permeiam o Direito Tributário, a par de constituírem um sistema (o sistema tributário), colocam-se dentro de um sistema maior e único, que é o próprio ordenamento jurídico nacional”.[9]

Contrariar esse princípio enseja, genericamente, de inconstitucionalidade material (controle concentrado e difuso), porquanto o judiciário exerce importante papel proativo de tutela dos princípios constitucionais que limitam o estado na esfera tributário, neste particular o princípio da capacidade contributiva. Abaixo, julgado do STF:

SL 753 MC-AgR / SC - SANTA CATARINAAG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE LIMINARRelator (a): Min. PresidenteJulgamento: 23/01/2014

Decisão Proferida pelo (a)

Min. JOAQUIM BARBOSA (Presidente)

“É bem verdade que a municipalidade expôs para a população o argumento de que não houve aumento dos referidos tributos desde 2001, daí porque ocorrida a majoração. Contudo, ainda que assim seja, tenho que os valores venais descritos na Planta Genérica de Valores foram ali lançados sem base teórica ou justificativa plausível, refletindo tanto no aumento do IPTU quanto do ITBI. Conforme demonstrado na peça exordial, inclusive com exemplos de diferentes localidades do Município, os valores a serem cobrados dos contribuintes alcançam índices superiores à inflação acumulada no período, o que significa frontal contrariedade aos princípios da proporcionalidade, da capacidade contributiva e da vedação ao confisco, este último previsto no art. 128, IV, da Constituição Estadual, in verbis: [...]”. Se bem ou mal decidiu o TJ/SC quanto a questão de fundo, entendo que a suspensão de liminar é medida inadequada para reexaminar abruptamente a matéria. Por fim, reservo-me novamente o direito de examinar as questões de fundo no momento oportuno, sem antecipar qualquer juízo favorável ou desfavorável sobre as teses e os argumentos adotados na inicial, no agravo regimental ou pelo próprio TJ/SC.

A capacidade contributiva é um princípio imperioso para inibir o poder público de ultrapassar a razoável aplicação de alíquotas de tributos, notadamente, do IPTU. Em tese, não seria somente o padrão ou a localização do imóvel que definiria a base de cálculo (valor venal), se assim fosse, o risco de afrontar o princípio do não confisco seria mais provável. Nas palavras de Alexandre Rossato (2017, 337): “A atualização monetária da base de cálculo do tributo não constitui majoração e, portanto, não precisa observar o princípio da legalidade (art. 97º, § 2º, do CTN)”.[10]

Por outro lado, ainda que exista avançadas tecnologias, o órgão fazendário municipal não dispõe de metodologia justa para individualizar a cobrança do IPTU e que se adeque a capacidade contributiva de cada contribuinte (pessoa física ou jurídica). Infra, jurisprudência sobre este o tema:

RE 466400 AgR-ED-ED / RS - RIO GRANDE DO SUL

EMB.DECL. NOS EMB.DECL. NO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – Relator (a): Min. LUIZ FUX

Julgamento: 07/04/2015 Órgão Julgador: Primeira Turma

Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. IPTU. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE - RS. EXERCÍCIOS DE 1997, 1998, 1999 E 2000. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 7/1973 E ALTERAÇÕES POSTERIORES. PROGRESSIVIDADE E SELETIVIDADE DAS ALÍQUOTAS. INCIDÊNCIA DA ALÍQUOTA MÍNIMA. MATÉRIAS QUE AGUARDAM O EXAME SOB O ENFOQUE DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 523. RE 666.156. TEMA Nº 226. RE 602.347. DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ARTIGO 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF). PRECEDENTES. 1. O STF afetou à sistemática da repercussão geral as questões constitucionais envolvendo a progressividade e a seletividade das alíquotas do IPTU, bem como, na hipótese de nulidade da norma tributária, a incidência da alíquota mínima. 2. Considerando a afetação das questões constitucionais supracitadas, que são também objeto da presente causa, mostra-se adequado o acolhimento dos embargos para tornar sem efeito o acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem. Precedentes. 3. In casu, o acórdão impugnado pelo recurso extraordinário assentou, verbis: “IPTU. Alíquota progressiva no tempo; função social da propriedade. Cabível apenas a variável temporal, vedados outros critérios de progressão. O caráter real do IPTU não permite progressividade por força apenas da capacidade contributiva da parte. Repetição de indébito: deve ser calculada pela alíquota vigorante, expungida a inconstitucionalidade, ou seja, o menor percentual. Relação jurídico/tributária; subsiste, eis que válida a Lei Municipal no que se refere à alíquota mínima. DERAM PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO. ”. 4. Embargos acolhidos para tornar sem o efeito as decisões proferidas nesta Corte e determinar a devolução do feito ao tribunal de origem para que seja observado o disposto no artigo 543-B do Código de Processo Civil.

Por óbvio, a permissibilidade da progressividade do IPTU não deve comprometer a real capacidade contributiva do contribuinte e muito menos atingir o campo do confisco fiscal. A Constituição Federal, art. 156, inciso I, § 1º, regulamenta a progressividade fiscal, nesta o percentual da alíquota incide sobre o valor do bem; no art. 156, § 1º, diz sobre a progressividade extrafiscal, considerando o tempo e se destina ao solo urbano não edificado (não atendente a função social do bem imóvel), inclusive, a Lei nº 10.257 (Estatuto das Cidades) autoriza a majoração da alíquota pelo período de cinco (5) anos consecutivos (art. 7º).

Ressalte-se que, a Constituição Federal, art. 156, § 1º, originalmente, mencionava apenas a progressividade extrafiscal (função social), ou seja, antes da Emenda Constitucional 29/2000, conforme julgado abaixo:

RE 602347 / MG - MINAS GERAIS

RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator (a): Min. EDSON FACHIN

Julgamento: 04/11/2015 Órgão Julgador: Tribunal Pleno

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO TERRITORIAL PREDIAL URBANO - IPTU. PROGRESSIVIDADE DAS ALÍQUOTAS. INCONSTITUCIONALIDADE. EXIGIBILIDADE DO TRIBUTO. FATO GERADOR OCORRIDO EM PERÍODO ANTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL 29/2000. ALÍQUOTA MÍNIMA. MENOR GRAVOSIDADE AO CONTRIBUINTE. PROPORCIONALIDADE DO CRITÉRIO QUANTITATIVO DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. 1. Tese de repercussão geral fixada: “Declarada inconstitucional a progressividade de alíquota tributária do Imposto Predial Territorial Urbano no que se refere à fato gerador ocorrido em período anterior ao advento da EC 29/2000, é devido o tributo calculado pela alíquota mínima correspondente, de acordo com a destinação do imóvel e a legislação municipal de instituição do tributo em vigor à época”. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento sumulado no sentido de que “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. ” Súmula 668 do STF. Precedente: AI-QO-RG 712.743, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2009. 3. É constitucional a cobrança de IPTU, referente a período anterior à Emenda Constitucional 29/2000, mesmo que a progressividade das alíquotas tenha sido declarada inconstitucional, em sede de representação de inconstitucionalidade em Tribunal de Justiça local. Função da alíquota na norma tributária. Teoria da divisibilidade das leis. Inconstitucionalidade parcial. 4. O IPTU é exigível com base na alíquota mínima prevista na lei municipal, de modo que o critério quantitativo da regra matriz de incidência tributária seja proporcional e o menos gravoso possível ao contribuinte. Precedentes. 5. Recurso extraordinário provido.

Entretanto, asseverou Eduardo Sabbag (2011, p. 986): “Como é cediço, historicamente, o STF sempre tendeu a associar o princípio da capacidade contributiva aos impostos pessoais, todavia o IPTU é da categoria real. ”[11]

Não obstante a EC nº 29/2000, a progressividade fiscal, se inadequadamente utilizada, contrariar frontalmente o princípio da capacidade contributiva, como dito acima, mas também conflita com os princípios da isonomia tributária (art. 150, inciso II, da CF) e o princípio da vedação ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).

Coloca-se em questão a constitucionalidade da referida EC, a luz do art. 60, § 4º, da CF. Pois bem, não raro, existem contribuintes sem capacidade contributiva para absorver uma majoração fiscal em razão do valor venal (fiscal, utilização de planta genérica). Nas palavras de Deusmar (2015, p. 76): “A lei de Direito Tributário penal trouxe para esta sede a máxima vigorante no Direito Penal, segundo a qual in dubio pro reo, que em nossa disciplina é in dubio contra fiscum. ”[12]

Do lado do fisco, são inúmeros os bens imóveis que não possuem atualização da planta construtiva, e até mesmo houve ilegalidade de uma provável reforma (sem alvará de construção, por exemplo). Isto, no entanto, não justificaria a majoração indiscriminada e com base, exclusivamente na planta genérica do município – PGM. Abaixo, julgado que envolve o assunto:

ARE 1114001 AgR / PR - PARANÁ

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Relator (a): Min. GILMAR MENDES

Julgamento: 06/11/2018 Órgão Julgador: Segunda Turma

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Tributário. 3. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Código Tributário Municipal (Lei 8.671/2001). Apuração do valor venal de imóvel não previsto originalmente na planta genérica de valores. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 e 280 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental. Majoração dos honorários advocatícios em 20%.

Por conseguinte, a progressividade fiscal é um instrumento utilizado pela fazenda municipal com o fito de aumentar a arrecadação, se não observado o princípio da legalidade é inconstitucional, assim como o uso indiscriminado daquele e valendo-se de valor “comercial”, muitas vezes, especulativo em determinada região, atinge nocivamente a capacidade contributiva dos contribuintes.

4. SÚMULAS E JURISPRUDÊNCIAS – IPTU: PROGRESSIVIDADE E CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

A atualização monetária do IPTU, de acordo com os índices oficiais, não representa majoração da base de cálculo.

Súmula 160: é defeso, ao município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária. (Súmula 160, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/06/1996, DJ 19/06/1996 p. 21940).

REsp 186635 / AM RECURSO ESPECIAL 1998/0062607-7

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. IPTU. BASE DE CÁLCULO. MAJORAÇÃO. LEI MUNICIPAL. DECRETO. LEGALIDADE. SÚMULA N. 280/STF. COTEJO ANALÍTICO NÃO-DEMONSTRADO

1. O recurso especial não é sede própria para a interpretação de disposições contidas em lei municipal (Súmula n. 280/STF).

2. A majoração da base de cálculo do IPTU depende de elaboração de lei, sendo ilegítima, para tal fim, a edição de decreto municipal.

3. O conhecimento de recurso interposto com fulcro na alínea c do permissivo constitucional pressupõe a demonstração analítica da suposta divergência, não bastando a simples transcrição de ementa.

4. Recurso especial não-conhecido.

A progressividade do IPTU, muito embora autorizada pela CF através de Emenda Constitucional, requer de o poder público seguir o devido processo legislativo (lei).

SÚMULA 668: é inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

AgRg no REsp 1126008 / PR AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2009/0041154-8

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. ARTIGOS 459 E 460 DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. CARACTERIZAÇÃO. JULGAMENTO CITRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA.

1. Os artigos 459 e 460 do Código de Processo Civil foram prequestionados implicitamente no aresto que julgou os embargos de declaração, permitindo o debate da questão no recurso especial.

2. Não houve julgamento citra petita, pois o Tribunal de origem expressamente decidiu que o IPTU de 2001, estabelecido de forma progressiva, é constitucional, pois já se achava em vigor a Emenda Constitucional 29/2000.

3. Agravo regimental não provido.

A capacidade contributiva do IPTU, além dos princípios e legislação difusa, pode se tornar colidente com a possibilidade da progressividade de um imposto com característica real.

SÚMULA 589: é inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte.

Súmula 539: é constitucional a lei do Município que reduz o imposto predial urbano sobre Imóvel ocupado pela residência do proprietário, que não possua outro.

RE 466400 AgR-ED-ED / RS - RIO GRANDE DO SUL

EMB.DECL. NOS EMB.DECL. NO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator (a): Min. LUIZ FUX Julgamento: 07/04/2015 Órgão Julgador: Primeira Turma

Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. IPTU. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE - RS. EXERCÍCIOS DE 1997, 1998, 1999 E 2000. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 7/1973 E ALTERAÇÕES POSTERIORES. PROGRESSIVIDADE E SELETIVIDADE DAS ALÍQUOTAS. INCIDÊNCIA DA ALÍQUOTA MÍNIMA. MATÉRIAS QUE AGUARDAM O EXAME SOB O ENFOQUE DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 523. RE 666.156. TEMA Nº 226. RE 602.347. DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ARTIGO 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF). PRECEDENTES. 1. O STF afetou à sistemática da repercussão geral as questões constitucionais envolvendo a progressividade e a seletividade das alíquotas do IPTU, bem como, na hipótese de nulidade da norma tributária, a incidência da alíquota mínima. 2. Considerando a afetação das questões constitucionais supracitadas, que são também objeto da presente causa, mostra-se adequado o acolhimento dos embargos para tornar sem efeito o acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos ao Tribunal de origem. Precedentes. 3. In casu, o acórdão impugnado pelo recurso extraordinário assentou, verbis: “IPTU. Alíquota progressiva no tempo; função social da propriedade. Cabível apenas a variável temporal, vedados outros critérios de progressão. O caráter real do IPTU não permite progressividade por força apenas da capacidade contributiva da parte. Repetição de indébito: deve ser calculada pela alíquota vigorante, expungida a inconstitucionalidade, ou seja, o menor percentual. Relação jurídico/tributária; subsiste, eis que válida a Lei Municipal no que se refere à alíquota mínima. DERAM PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO. ”. 4. Embargos acolhidos para tornar sem o efeito as decisões proferidas nesta Corte e determinar a devolução do feito ao tribunal de origem para que seja observado o disposto no artigo 543-B do Código de Processo Civil.

ARE 639632 AgR / MS - MATO GROSSO DO SUL

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO

Julgamento: 22/10/2013 Órgão Julgador: Primeira Turma

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. PROGRESSIVIDADE. LEI LOCAL INSTITUÍDA APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000. CONSTITUCIONALIDADE. CONDIÇÕES PREVISTAS PELO ESTATUTO DA CIDADE. INAPLICABILIDADE. 1. A progressividade extrafiscal, baseada na função social da propriedade, sempre foi permitida pelo texto Constitucional. Esta é a modalidade de progressividade que se opera conforme as condições previstas pelo Estatuto da Cidade. 2. A progressividade fiscal, dita arrecadatória, só foi viabilizada após constar da Constituição Federal o permissivo trazido pela Emenda Constitucional nº 29/2000. Nesse caso, a progressividade é mecanismo de concreção da capacidade contributiva e opera-se com a majoração de alíquotas em relação diretamente proporcional ao aumento da base de cálculo. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.

Percebe-se a convivência da jurisprudência da progressividade do IPTU com o princípio da capacidade contributiva. A majoração fiscal (acima da correção monetária), feita através de lei municipal, se baseia na localização e características do imóvel, (i) se o valor venal está subvalorizado e a alíquota do IPTU é branda em relação a capacidade contributiva do contribuinte, neste caso existe convergência para uma condição ideal, por outro lado (ii) se o valor venal está subvalorizado e a alíquota do IPTU ultrapassa a capacidade contributiva, nesta situação não há condição ideal.

A doutrina não se alia a sistemática da progressividade do IPTU (imposto real), pois é lógico e devido sobre a renda (imposto pessoal). A propósito, infra informativo nº 611, do STF:

IPTU: Progressividade e EC 29/2000 - 2

Em conclusão, o Plenário proveu recurso extraordinário interposto pelo Município de São Paulo e reconheceu a constitucionalidade da EC 29/2000 e da Lei municipal 6.989/66, na redação dada pela Lei municipal 13.250/2001, que estabeleceu alíquotas progressivas para o IPTU tendo em conta o valor venal e a destinação do imóvel. O recurso impugnava acórdão o qual provera apelação em mandado de segurança e declarara a inconstitucionalidade da referida Lei municipal 13.250/2001 por vislumbrar ofensa aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva, e ao art. 60, § 4º, IV, da CF — v. Informativo 433. Após mencionar os diversos enfoques dados pela Corte em relação à progressividade do IPTU, em período anterior à EC 29/2000, concluiu-se, ante a interpretação sistemática da Constituição Federal, com o cotejo do § 1º do seu art. 156 com o § 1º do seu art. 145, que essa emenda teria repelido as premissas que levaram a Corte a ter como imprópria a progressividade do IPTU. Enfatizou-se que a EC 29/2000 veio apenas aclarar o real significado do que disposto anteriormente sobre a graduação dos tributos, não tendo abolido nenhum direito ou garantia individual, visto que a redação original da CF já versava a progressividade dos impostos e a consideração da capacidade econômica do contribuinte, não se tratando, assim, de inovação apta a afastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimônio. RE 423768/SP, rel. Min. Marco Aurélio, 1º.12.2010. (RE-423768).

5. CONCLUSÃO

O princípio da Capacidade Contributiva tem como principal destinatário o legislador, mas observamos que em muitos julgados esse princípio está inserido na fundamentação dos juízes, logo a temática é tratada necessariamente pelos operadores do direito. O Estatuto do Contribuinte, compostos de princípios e preceitos constitucionais, preservam os direitos do contribuinte, dos quais a capacidade de pagamento do tributo e o não confisco.

No caso do IPTU, muitas vezes, a capacidade contributiva está sub-rogada pela capacidade econômica em função do próprio imóvel, a localização do bem imóvel e suas características, v.g., área de classe social. Todavia, a capacidade econômica do contribuinte não deve ser o parâmetro para cobrança do gravame. A renda ou o lucro são tributados pela União, porquanto o imposto real (no caso, o IPTU) se restringe aos aspectos dos elementos do fato gerador.

O alcance da justiça somente é possível com a percepção do povo acerca do cumprimento das regras através de um estado democrático de direito pleno, com as instituições públicas respeitando os seus limites de poder e atuando para o bem comum (espera-se dos servidores público - do mais baixo ao mais alto cargo ou função, dos políticos e governantes: ética e moralidade pública). Escreveu o escritor Álvaro (2001, p.19): “Kant achava que a igualdade entre os homens era fundamental para o desenvolvimento de uma ética universal”[13]

Ora, o contribuinte faz uma grande reforma no seu imóvel, mas não atualiza o cadastro imobiliário do imóvel reformado e nem requer o alvará de construção. Por sua vez, o Governo Municipal, por decreto, faz uma majoração fiscal, mas já admite que o contribuinte que se sentir prejudicado solicite a revisão do imposto (processo contra um princípio constitucional, a legalidade). No parágrafo anterior, fala-se de ética e justiça, porquanto a conduta reta deveria ser praticada por todos.

A progressividade tributária é uma forma de se fazer justiça social, de transferir renda e tornar o sistema equânime. Como dito, um aspecto fundamental para tributar a renda e o lucro, e, no futuro, tributar a riqueza. Antes da EC 29/2000, não era permitida a progressividade do IPTU, porém com a mudança do preceito constitucional permitiu-se o escalonamento do IPTU. A própria EC se submeteu ao grivo da constitucionalidade no STF. E também, a permissividade não é unanimidade na doutrina.

O sistema tributário brasileiro é caótico, logo, o IPTU não seria exceção. É natural que o indivíduo ou a pessoa jurídica não tenha postura favorável a qualquer imposto, no entanto o nível de percepção do sujeito passivo acerca da aplicação dos recursos públicos minimiza (boa percepção) ou aumenta (percepção negativa) a aceitação do tributo (percepção de justiça). O IPTU, por ser um imposto municipal, em tese, a percepção do contribuinte é mais evidente, pois estão envolvidos o governante da sua cidade, a sua rua, a limpeza urbana, a pavimentação e a urbanização do bairro, etc.

Com o avanço tecnológico, os processos imobiliários e até mesmo a fiscalização eletrônica (por satélite, por exemplo), permitem que uma Prefeitura construa um banco de dados imobiliário mais real e atualizado, portanto a elaboração de uma plante genérica de valores (PGV) mais assertiva e que permite que se faça a apuração do valor venal dos imóveis mais equânime, com isto, se afaste de um sistema de progressividade inadequado para a espécie de imposto (IPTU, imposto real).

Por fim, alinhavou-se, nesta pesquisa, as características do IPTU, a performance financeira (arrecadação), os princípios norteadores do tributo (isonomia, justiça, não confisco, principalmente) e a posição jurisprudencial e da doutrina, com o fito de demonstrar a obrigação de se observar o princípio da capacidade contributiva para o IPTU.

Destarte, não é recomendável admitir-se o uso da progressividade em razão de um problema operacional público, ou seja, da ineficácia dos órgãos públicos de manter um cadastro imobiliário continuamente atualizado. Ressalte-se, não deve se confundir a capacidade contributiva com a capacidade econômica do contribuinte, existe diferenças tênues (por exemplo, ter capacidade econômica não significa ter capacidade contributiva, o inverso também é verdadeiro).

REFERÊNCIAS

ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: LIVARIA DO ADVOGADO, 2017.

BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário Brasileiro. 11.ed. atual. Atualização: Misabel de Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

Obra Coletiva. VADE MECUM, Tributário. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018.

Paulo: JHMIZUNO, RODRIGUES, Deusmar José. Direito tributário. 4ª ed. São 2015.

SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

VALLS, Álvaro L.M. O que é ética. 14ª ed. São Paulo: Brasilienses, 2001.

Disponível em:< https://g1.globo.com/economia/noticia/2018/11/21/brasileiros-ja-pagaramr21-trilhoes-em-impostos-em-2018-diz-associacao-comercial.ghtml>. Acesso em: 14/2/2019.

Disponível em:< http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/carga-tributária-bruta-do-governo-geral-foi-de-32-36-do-pib-em-2017>. Acesso em: 14/2/2019.

Mariele Cunha Rocha, Diego Damas Fernandez. Estudo acerca do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU). Disponível em: http://www.ambito-jurídico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=20345&revista_caderno=26Acesso em: 17/2/2019.

Disponível em: <http://www.deepask.com/goes?page=Receita-tributária:-Vejaaarrecadacao-total-de-impostosetaxas-no-seu-municipio>. Acesso em: 18/2/2019.

Disponível em: < http://www.fnp.org.br/noticias/item/980-ibge-aponta-aumento-da-autonomia-financeira-dos-municipios-nos-ultimos-anos>. Acesso em: 18/2/2019.

  1. BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário Brasileiro. 11.ed. atual. Atualização Misabel de Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

  2. Disponível em: < http://www.fnp.org.br/noticias/item/980-ibge-aponta-aumento-da-autonomia-financeira-dos-municipios-nos-ultimos-anos>. Acesso em: 18/2/2019.

  3. Disponível em: <http://www.deepask.com/goes?page=Receita-tributária:-Vejaaarrecadacao-total-de-impostosetaxas-no-seu-municipio>. Acesso em: 18/2/2019

  4. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

  5. Idem.

  6. ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: LIVARIA DO ADVOGADO, 2017.

  7. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

  8. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

  9. Paulo: JHMIZUNO, RODRIGUES, Deusmar José. Direito tributário. 4ª ed. São 2015.

  10. ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: LIVARIA DO ADVOGADO, 2017.

  11. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 3ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

  12. Paulo: JHMIZUNO, RODRIGUES, Deusmar José. Direito tributário. 4ª ed. São 2015.

  13. VALLS, Álvaro L.M. O que é ética. 14ª ed. São Paulo: Brasilienses, 2001.

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